O Governo da Frente Ampla decidiu rescindir o contrato com o estaleiro espanhol Cardama para a construção de dois navios patrulha oceânicos (OPV) destinados a reforçar a Armada Nacional do Uruguai. A deliberação foi tomada em Conselho de Ministros e comunicada pelo presidente Yamandú Orsi, que apontou “vários incumprimentos da empresa”. Ainda assim, foram concretizados apenas os incumprimentos relacionados com matérias administrativas: a garantia de fiel cumprimento (com documentação falsa) e a garantia de reembolso (incumprimento contratual), sem referência a falhas técnicas na execução da obra. O prosecretário Jorge Díaz referiu uma “longa lista de incumprimentos construtivos”, mas também sem avançar detalhes.
Orsi frisou que a decisão procurava assegurar “transparência na gestão pública”, recordando o anúncio de 22 de outubro de 2025 sobre irregularidades na garantia de fiel cumprimento. O Executivo indicou, igualmente, que deu à empresa oportunidades para regularizar a situação.
Estratégia Comunicacional do Governo e o seu impacto
Órgãos como a Zona Militar sublinharam a “espetacularidade” do anúncio de 22 de outubro, quando foi comunicada a intenção de desencadear ações judiciais para rescindir o contrato com a empresa espanhola Cardama. Isso colocou o “caso Cardama” no centro do debate político e mediático e evidenciou que a orientação assumida pelo governo era a de terminar o contrato. A partir daí, o presidente da empresa, Mario Cardama, destacou a sua surpresa por ouvir, diretamente de um chefe de Estado, que a sua companhia estava a ser acusada de “fraude” e que se pretendia pôr fim ao vínculo contratual.
Depois de 22 de outubro, o CEO do estaleiro passou a dar entrevistas a meios uruguaios, exibindo a sua desilusão e criticando uma postura governamental resistente e pouco colaborativa perante o estaleiro. Até então, Mario Cardama tinha evitado declarações públicas para não prejudicar o projeto, consciente da resistência do governo da Frente Ampla. Afirmou que não havia comunicação direta, porque o Ministério não respondia às suas mensagens e que a empresa tomava conhecimento dos acontecimentos pela imprensa. O estaleiro dizia ainda não saber que incumprimento tinha motivado a execução da garantia e contestava a falta de diálogo para esclarecer os diferendos.
Crónica de uma Resistência Institucional
Convém recordar que o contrato foi assinado pelo governo de Luis Lacalle Pou e que, na oposição, a Frente Ampla tinha feito críticas à transparência do processo. As primeiras declarações públicas de Sandra Lazo, ao tomar posse como ministra da Defesa, já deixavam clara a visão crítica e a resistência do governo em prosseguir com o contrato.
Em março de 2025, após o cumprimento do segundo marco certificado pela Lloyd’s Register, a ministra aplicou medidas extremas - sanções - ao antigo Comandante-em-Chefe e a dois Contra-Almirantes da Armada, sinalizando a sua discordância com o andamento do contrato. O Diretor de Material Naval da instituição foi afastado da supervisão dos OPV, passando o controlo direto para o Ministério da Defesa.
Os oficiais da Armada escolhidos pela própria instituição para acompanhar a construção não foram enviados para Espanha na data prevista, por decisão direta do Ministério da Defesa. Isso deixou a parte compradora sem representantes para o acompanhamento in situ, tal como o contrato estipulava. Só quando o projeto já estava bastante avançado foram designados novos oficiais. O aspeto mais surpreendente é que, tratando-se de uma função técnica dentro de uma organização militar, a seleção não foi feita pela Armada, mas sim diretamente pelas autoridades do Ministério da Defesa.
Outro episódio que foi expondo a postura severa do governo perante o projeto ocorreu na colocação da quilha do primeiro OPV, correspondente ao terceiro marco contratual. A ministra Sandra Lazo, que se encontrava na Europa em missão oficial, recebeu do estaleiro um convite para participar num evento central na construção de qualquer navio. Contudo, o convite foi recusado e nenhum representante do Ministério da Defesa nem da Armada esteve presente. O jornal uruguaio El País escreveu, a propósito: “a ministra Sandra Lazo voltou a marcar distância ao estaleiro Cardama”.
A situação ganhou ainda mais destaque porque, em contraste, Lazo visitou o estaleiro China State Shipbuilding Corporation (CSSC) durante a sua deslocação à Ásia, realizando uma visita que nunca fez com a Cardama. A polémica intensificou-se também por via das desculpas públicas apresentadas ao estaleiro chinês. Importa recordar que o governo de Luis Lacalle Pou, antes de escolher a Cardama, tinha cancelado um concurso internacional invocando razões económicas - num contexto assinalado por tensões geopolíticas evidenciadas pelos EUA. Nesse processo, o estaleiro chinês liderava a avaliação técnica, mas com uma proposta cujo custo duplicava o da Cardama. Acresce que esta visita coincidiu com a oposição, na Câmara de Deputados, de representantes da Frente Ampla à autorização para que uma delegação da Comissão de Defesa Nacional dos Deputados visitasse o estaleiro espanhol, em Vigo.
Após a declaração do presidente Orsi em 22 de outubro, tornou-se evidente que o governo mantinha firme a intenção de rescindir o contrato com a Cardama. Até esse momento, os problemas assinalados eram administrativos e não existiam fundamentos técnicos ligados à construção. Isso gerou debate público no Uruguai sobre se o governo se tinha precipitado ao anunciar a rescisão sem comunicação nem interpelação prévia à empresa. As ações subsequentes pareceram mais orientadas para legitimar a decisão política e preparar um eventual arbitragem internacional do que para garantir a entrega dos navios. Nesse enquadramento, surgiram fugas de informação de relatórios técnicos elaborados por oficiais da Armada em Vigo, levantando dúvidas sobre a qualidade técnica da construção. Apareceram também os primeiros atrasos no avanço da obra, por não chegarem, no mês previsto, os motores principais. Segundo Mario Cardama, a declaração de Orsi afetou o acordo com a Caterpillar e significou ainda que o estaleiro deixaria de receber 8 milhões de euros.
A Auditoria da Bureau Veritas: Sustento Técnico ou Estratégia Legal?
No âmbito do processo de rescisão, o governo uruguaio pediu uma inspeção à Bureau Veritas em dezembro de 2025. O relatório técnico (28 páginas), tomando como referência relatórios de oficiais da Armada, reuniu observações concretas sobre o processo construtivo (incluindo algumas exigências militares fora do âmbito da sociedade classificadora, mas com impacto na operação dos navios), a fiscalização dos trabalhos executados por empresas subcontratadas e o cumprimento das exigências da Convenção Internacional para a Salvaguarda da Vida Humana no Mar (SOLAS), concluindo que essas observações podiam ser corrigidas pelo estaleiro.
Apesar disso, por falta de informação, o relatório não conseguiu confirmar se os requisitos técnicos exigidos pela normativa da bandeira uruguaia (para navios civis) estavam plenamente assegurados, nem se a gestão de aprovisionamento de materiais e equipamentos era adequada, sobretudo no que toca ao fornecimento dos grupos geradores e dos motores principais da Caterpillar. Por outro lado, o documento alerta que o incumprimento da normativa técnica e a não obtenção dos certificados de bandeira no momento de entrega dos navios poderiam colocar o contrato em risco. Acresce que o contrato estabelece que os representantes do comprador realizarão “as tarefas de certificação necessárias para obter a BANDEIRA dos NAVIOS”.
O relatório adverte igualmente que a inexistência de planos definitivos e aprovados para o primeiro navio impede a consolidação de soluções de desenho básico e de sequências de produção, perdendo-se o efeito de aprendizagem para o segundo navio, com degradação do desempenho, aumento de custos indiretos e prolongamento do prazo de conclusão do projeto. O ponto mais crítico foi o atraso nos prazos: relativamente ao primeiro OPV, estimou-se um atraso de cinco meses, ultrapassando o máximo de três meses de “atrasos autorizados” previsto no contrato. A Bureau Veritas concluiu que “o Comprador estaria legitimado a resolver o contrato antecipadamente com os efeitos previstos no Art. 21”. Esse artigo refere o direito do comprador em caso de incumprimento parcial ou total do Construtor.
Outro elemento relevante que surge no relatório, na secção “documentação analisada” emitida pelo Estaleiro Cardama, é a menção a “Carta ao Ministério da Defesa da ROU, datada 22.10.2025, para solicitar reconhecimento formal de um atraso de 4 meses”. Embora não tenhamos tido acesso à carta, o título indica o objetivo do documento e o reconhecimento tácito, por parte do estaleiro, de pelo menos 4 meses.
Constatações e Contradições: Considerações à luz do Relatório da Bureau Veritas
Primeira: O relatório expõe várias complexidades construtivas, incluindo a produção sem aprovação de planos definitivos, assinalando que “este proceder supõe construir ‘a risco’, contrário às boas práticas construtivas”, o que evidencia padronização inadequada de procedimentos. Ainda assim, sustenta que há aspetos que podem ser corrigidos, embora gerem atrasos. Outros pontos exigem atenção para evitar incumprimentos futuros. Apesar dos alertas, não fica demonstrado um incumprimento contratual tácito nem incapacidade técnica do estaleiro para cumprir as exigências no momento da inspeção. O núcleo do problema é o atraso de 5 meses verificado durante a auditoria, mas isso ocorreu três meses depois de o governo ter anunciado a intenção de rescindir o contrato sem ainda dispor deste relatório técnico. Além disso, a falta de procedimento identificada pela Bureau Veritas deixa antever que os atrasos poderão ser superiores.
Segunda: A Cardama afirma que as declarações públicas do governo prejudicaram a reputação do estaleiro, afetando a confiança de fornecedores na entrega de materiais e, por consequência, os prazos da obra. Este ponto ganha peso face ao Art. 19 do contrato, que inclui a “força maior” como causa de “atraso autorizado”, aplicável a demoras na entrega de materiais subcontratados quando se devam a causas de força maior que afetem outras obrigações do construtor e impeçam o cumprimento do contrato. Embora este aspeto pareça central para o futuro arbitragem, a carta da Cardama a pedir ao Ministério da Defesa Nacional autorização formal para um atraso de 4 meses, datada de 22-10-2025 (apenas um mês após o anúncio), fragiliza a posição do estaleiro.
Terceira: É significativo que o governo, ao anunciar a rescisão, tenha colocado o foco apenas nas garantias e tenha omitido os achados da Bureau Veritas, em especial os cinco meses de atraso identificados na construção. Esta reserva informativa na conferência de imprensa parece resultar de uma escolha estratégica e não de um lapso.
Quarta: Do ponto de vista contratual, a Lloyd’s Register é a autoridade técnica, enquanto sociedade classificadora designada, e também instância de arbitragem em caso de litígio, tendo supervisionado a obra desde o início. Já os representantes do comprador - oficiais da Armada - não dispõem dessas competências e, além disso, não estiveram presentes nos primeiros meses da construção. Segundo a secção “documentação analisada” do relatório da Bureau Veritas, o primeiro dos relatórios técnicos data de 18.09.2025, ou seja, 7 meses após o início da construção e quatro dias antes do anúncio do presidente Orsi. No caso da Bureau Veritas, trata-se de um interveniente sem atribuições contratuais explícitas, e a inspeção ficou limitada ao trabalho de um inspetor durante quatro dias. Assim, prevalecem os critérios da Lloyd’s Register - agora também para a provável arbitragem - sobre os quais não foi disponibilizada informação.
Análise de Responsabilidade Institucional – Quem ganha com tudo isto?
Como referiu a Zona Militar - numa nota da semana passada - trata-se de “um contrato polémico desde o início”. Essa polémica prolongou-se ao longo da construção e tudo indica que se manterá por muito mais tempo. A pergunta que se impõe é: quem ganha com tudo isto?
As responsabilidades iniciais couberam ao governo de coligação liderado por Lacalle Pou, que assinou o contrato. Porém, quando o Estado - e não apenas um governo - assume um compromisso, caberia à administração seguinte acompanhar de perto o processo para garantir o cumprimento do acordado. O objetivo final, como afirmou a ministra Sandra Lazo - na conferência de imprensa em que anunciou a rescisão - é dotar o Estado de ferramentas para salvaguardar a soberania nacional. No entanto, as proclamações do atual governo e as ações que as acompanharam mostram que, em vez de apoiar a construção, têm dificultado o trabalho do estaleiro.
Análise da Estratégia do Governo
A hostilidade em relação ao projeto levanta dúvidas sobre o procedimento adotado. Embora as irregularidades na garantia de fiel cumprimento da EuroCommerce, de 4,5 milhões de dólares, sejam incontestáveis e reconhecidas pela Cardama, importa questionar se este montante justificava anunciar a intenção de rescindir um projeto com 10 anos de tentativas falhadas, um contrato com investimento superior a 90 milhões de dólares, com dois anos e meio de execução, e no qual já tinham sido aplicados mais de 30 milhões de dólares. Fica patente que isso foi usado sobretudo como posição de força para acelerar a rescisão.
Uma condução mais prudente, sem a estridência com que o governo avançou para o confronto público com o estaleiro, poderia ter permitido ao Estado uruguaio negociar os ajustamentos necessários ou, em alternativa, reforçar melhor a sua posição para sustentar a rescisão e um eventual litígio internacional. Em suma, esta atuação deixou mais incertezas do que garantias e não contribuiu para a “transparência na gestão pública” proclamada por Orsi.
Interrogações e consequências da rescisão
O quadro atual suscita dúvidas razoáveis sobre a forma como o Estado uruguaio geriu o processo.
Em primeiro lugar, a incerteza financeira: que parcela dos USD 30 milhões investidos é recuperável e quanto custará a defesa numa arbitragem internacional cujo desfecho não é evidente? Mario Cardama, em declarações ao jornal uruguaio El País, afirmou que o projeto se mantinha ativo e atribuiu a rescisão a uma decisão política que, no seu entendimento, não tem suporte técnico robusto. E concluiu dizendo: “já haverá oportunidade de discutir todos estes temas e veremos a quem assistia razão”
Em segundo lugar, o dano reputacional é relevante. Ainda que a Cardama possa ser vista como um estaleiro de menor dimensão, tem mais de 100 anos de existência e integra o tecido da indústria naval da Galiza, a mais importante de Espanha. Além disso, o conflito atinge parceiros de referência mundial na indústria naval de defesa, como a Caterpillar (sistema de propulsão), a Terma (sistema de comando e controlo), a Escribano (sistema de armas) e a Cintranaval (empresa de desenho e acompanhamento do projeto), o que pode, de algum modo, comprometer projetos futuros, além de afetar o prestígio associado à segurança jurídica.
Por fim, o custo de oportunidade é crítico: quanto custarão os próximos OPV? Quanto tempo ainda demorará para que os próximos OPV estejam operacionais? Recorde-se que o primeiro concurso para construir OPV é de 2016. Em 2020, o projeto de construção de OPV foi retomado - o mesmo que agora ficou truncado. Está avaliado, ao longo de todos estes anos sem OPV na Armada do Uruguai, quanto perde o país na guarda da sua soberania? Embora seja um intangível difícil de quantificar, existe impacto na segurança, no ambiente, na reputação e na economia devido aos ilícitos cometidos no mar.
Em suma, é um projeto que nasceu complexo, se desenvolveu complexo e terminou complexo para os interesses do Estado uruguaio. A postura negocial do Estado uruguaio ficou muito distante do conhecido adágio empresarial de procurar sempre o “ganha-ganha”. Neste caso, pelo menos para os principais atores visíveis, foi um “perde-perde”.
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